[Forumlucca] a proposito di gestione "in house"

il manifesto martedì 31 ottobre 2006 Riccardo Petrella

C'è compatibilità tra gestione pubblica del «Servizio idrico integrato» e gestione mediante Spa?

No, per almeno sette ragioni





Il governo Prodi ha decretato nel luglio 2006 (decreti Bersani e Lanzillotta)

che la distinzione adottata dai suddetti decreti tra la proprietà delle infrastrutture/reti che deve essere

pubblica e la gestione del servizio che può, anzi deve, essere affidata a privati non si applica, a

differenza di tutti gli altri servizi pubblici, al Servizio idrico integrato (Sii: distribuzione acqua

potabile, fognature, depurazione).Altrimenti detto, nel caso del settore dell'acqua,la proprietà delle

reti e la gestione sono pubbliche. Pertanto, si può considerare pubblica la gestione affidata a

delle Spa? V'è compatibilità tra gestione pubblica del Sii e gestione mediante una Spa? La tesi qui

esposta afferma che la gestione mediante Spa non rappresenta una gestione pubblica. Almeno

per sette ragioni. 1)Non v'è nessuna norma, né nazionale né europea, che vieta il ricorso

all'affidamento in diretta (azienda pubblica). Anzi, per quanto riguarda l'acqua,dopo i decreti

Bersani e Lanzillotta, v'è il divieto di ricorrere ad una gestione privata. Ora, la Spa è un soggetto

giuridico di natura privata. 2) La distinzione introdotta dall'Unione europea tra «servizi pubblici

di rilevanza economica» - che devono essere affidati a delle società di capitali - e «servizi

pubblici privi di rilevanza economica», - da affidare a dei soggetti pubblici non può modificare il

nuovo orientamento del legislatore italiano perché tocca agli stati membri decidere quali servizi

sono di rilevanza economica e quali no, conformemente alla loro competenza primaria nel settore.

La politica dell'acqua è di competenza nazionale. 3)Il ricorso ad una Spa, soggetto giuridico

privato, non ha senso nel caso in cui i poteri pubblici hanno deciso che la gestione del servizio

idrico integrato con capitali interamente pubblici deve essere effettuata : a) senza fini di lucro

ma con l'obbligo di equilibrio di bilancio, b) unicamente sul territorio amministrativo-

politico di loro competenza, c)sotto il controllo delle istituzioni rappresentative proprietarie dei

capitali pubblici, e d) hanno deciso, altresì, di affidare ad un'istituzione pubblica, l'Autorità di

ambito territoriale ottimale, composta da tutti i comuni appartenenti all'Ambito territoriale

ottimale, il compito di definire e approvare i grandi orientamenti a medio e lungo termine e gli

obiettivi precisi in termini di investimenti, e di controllarne la corretta esecuzione da parte del

gestore.

4)L'incompatibilità è altresì evidente nel caso del modello societario Spa in cui i poteri pubblici

affidano la gestione del Sii, con capitali anche interamente pubblici, ad un'azienda a) autorizzata

a svolgere le sue attività di Sii anche al di fuori dell'Ato di appartenenza, vuoi anche in altri settori

di servizi detti di flussi o a reti (energia, trasporti, telecomunicazioni, rifiuti.) nella misura

in cui detti settori si rivelano strumentali al perseguimento delle finalità dell'azienda;b) allo scopo

di lucro, quale che sia la destinazione finale dei profitti prodotti; c) con possibilità di partecipare

al capitale azionario di altre imprese anche in territori esterni all'Ato di appartenenza e in settori

diversi da quello idrico, potendo fare eventuale ricorso a tal fine al reperimento delle risorse

finanziarie necessarie su mercati di capitale nazionali e internazionali. Con qualche impurità, è il

modello societario dell'Acquedotto pugliese - Aqp Spa. In questo caso, è logico dare l'affidamento

della gestione a una Spa, sopratutto a una Spa holding, perché solo una Spa è in grado di operare su

mercati aperti in un regime di concorrenza per la conquista di quote parti crescenti di mercato, aver

accesso ai mercati di capitale nazionali e internazionali. E cercare di ottenere rendimenti finanziari

elevati. Ma, in queste condizioni, è chiaro che non è possibile né giustificato attribuire l'aggettivo

«pubblica» a una tale gestione. Il fatto che i poteri pubblici diano il loro avallo a tale modello,

e che, spesso e volentieri ex-post, sottoscrivano alle scelte strategiche operate dal management, non

rende pubbliche una logica e una pratica imprenditoriali di natura privata. Il caso frequente

dell'indebitamento dei gestori Spa sui mercati di capitale internazionali è a questo riguardo molto

significativo. Logicamente, i poteri pubblici non possono opporsi al ricorso a detti

mercati. Cosi facendo, riducono considerevolmente il loro potere decisionale, passando

quest'ultimo, per l'essenziale, nelle mani degli operatori finanziari. Una volta inseriti nei

meccanismi finanziari privati, la logica finanziaria determinerà le grandi scelte dell'azienda

e i suoi margini di manovra. 5)Qualunque sia il modello societario Spa adottato. La natura giuridica

privata della società introduce elementi di difformità sostanziale rispetto alla natura pubblica della

gestione del Sii. Due esempi, fra altri, sono particolarmente significativi. Riguardano a) il campo

del lavoro: la Spa non è sottoposta alle norme vigenti per le aziende e gli enti pubblici

(assunzioni/licenziamenti, contratto di lavoro, rapporti con i sindacati). La stragrande maggioranza

dei gestori di Sii essendo diventati Spa hanno aderito all'associazione di categorie che è la

Federgasacqua diventata Federutility. Alcuni si sono iscritti anche alla Confindustria che non

persegue istituzionalmente finalità di gestione pubblica di beni e servizi. Il contratto di lavoro

è quello definito e negoziato dalla Federutility. L'Aqp agisce come impresa privata. b) La cultura

politica e gestionale del servizio idrico. La Federutility, di cui Aqp Spa è uno dei soci più

importanti, è notoriamente un'organizzazione che negli ultimi quindici anni ha promosso e

sostenuto i processi di liberalizzazione, di deregolamentazione e di privatizzazione dell'acqua e, in

particolare, la diffusione e l'espansione delle società multiutilities (acqua, energia, telecom,

trasporti, rifiuti.), punta avanzata del neocapitalismo municipale competitivo. La cultura

mercantile e privatista del Sii da parte delle Spa impregna tutti gli aspetti fondamentali della

gestione quotidiana del servizio. I cittadini sono ridotti a clienti e a consumatori. Gli uffici

territoriali attraverso i quali l'azienda è presente sul territorio sono strasformati in business units.

Come accade per le piccole cliniche, le piccole scuole, i piccoli uffici postali nei piccoli comuni,

anche i piccoliuffici territoriali della Spa idrica sono eliminati per ragioni di riduzioni di costi,

contribuendo cosi allo sfilacciamento del tessuto sociale dei piccoli centri e, quindi, al loro

spopolamento. 6)Più i beni comuni e i servizi pubblici sono parte integrante e qualificante del

vivere insieme, più forte e reale deve essere il coinvolgimento dei cittadini al governo dello

sviluppo comunitario. Nell'economia di mercato, invece, è normale che non operino meccanismi

di democrazia. La cultura di governo di una Spa è tutto salvo democratica, partecipata. La Spa è

fondata su un funzionamento gerarchico verticale (top down) e tecnocratico. I tentativi di

democratizzazione trovano limiti strutturali. Come dicono gli addetti ai lavori «o si è privati o si è

pubblici». 7)Last but not least, la natura giuridica privata del modello societario Spa incide,

in maniera limitativa, sul campo di attività del gestore nell'espletamento delle sue funzioni di

Servizio idrico integrato. Secondo la legge Galli, le finalità del Sii sono ispirate da tre principi

generali: la solidarietà, anche intergenerazionale, nell'utilizzo delle acque, il principio di un uso

sostenibile ispirato al risparmio, la priorità all'uso idropotabile. Anche nel caso di una gestione «in

house», la Spa non perde la natura giuridica di società privata né la finalità di lucro che ne definisce

l'oggetto sociale. L'esperienza di questi anni mostra che l'oggetto sociale della Spa determina il

campo di attività possibili del gestore per il perseguimento delle finalità del Sii. Nel caso dell'Aqp

Spa, è accaduto che certe attività miranti a promuovere una cultura dell'acqua pubblica sono

state annullate dal Consiglio di amministrazione perché riconosciute, dai servizi competenti interni

e dagli esperti esterni consultati, non conformi all'oggetto sociale dell'Aqp Spa. Mi riferisco

specificatamente alle sessioni di lavoro della facoltà dell'Acqua dell'Università del bene comune.

Esse sono state giudicate esogeni all'oggetto sociale della Spa. L'Aqp Spa ha dovuto annullarle.

Penso che sia venuto il tempo, in Puglia, di abbandonare definitivamente ogni remora, vuoi ostilità,

alla trasformazione dell'Aqp Spa in un'azienda economico pubblica regionale e farne uno

strumento di risanamento radicale del sistema idrico pugliese contribuendo cosi allo sviluppo di

un'economia regionale.